李迅雷:降低地方债成本,加强规范与监督,优化债务结构

本文转载自新浪财经意见领袖/李迅雷

资讯15

现在,地方债已经引起了大家的高度关注,它对国民经济发展和资本市场有非常重要的影响。希望中央政府能够在降低地方债成本、防范发生区域性违约风险等方面尽早进行部署安排,这样有利于提高地方经济活力、有效减少市场的担忧。关于地方债,我主要谈三个方面。

一、当务之急是降低地方债成本

之前有学者已提到了现在付息成本比较高。按照广义地方债务的定义,当前广义债务利息支出占广义财政的2%左右,说明债务成本是比较高的。怎么能够降低成本,我曾专门做了比较,我国是中央债占比较低,但是各种地方债,包括地方政府的专项债、一般债、城投债、非债券类债务在内等,加起来这个规模在全球范围来看几乎是最高的,包括总规模和在政府债务中的占比。地方政府债作为公开发行且控制额度的债券,其利息成本并不高,因此高成本主要还是体现在隐性债务方面。隐性债务出现的深层原因仍是中央与地方的事权财权不对称,地方承担了过多的事权。当年分税制改革所形成的这样一种分配格局,这种格局在房地产上升周期,地方过大的事权所需要的财政支出,还是可以通过土地财政弥补,但是现在随着土地财政收入不断下降,问题就凸显出来。所以,当务之急还是要降低地方政府整个广义债务的融资成本,这对地方债可持续是有好处的。

此外,建议扩大地方再融资债的发行规模,特别是西北、西南、东北三大地区的地方政府还本付息压力尤其大,尤其需要提高债务周转的流动性。针对这个问题怎么处置?现在有一个说法,谁家的孩子谁来抱,这是对的,现在不能兜底。但是面对当前某些地方可能会出现财政流动性风险的问题,托底还是需要的。因为地方存在流动性问题与财政资金的周转问题,可能会引发区域性、局部性的金融风险。如当年河南永煤违约之后,对河南省乃至全国的信用债市场都造成负面冲击,违约不仅不能解决债务问题,反而会恶化区域信用环境,导致地方国企融资难、融资贵。从发展的角度来看,需要保持政府信用,不能轻易违约。

我一直主张可以发行特别国债来置换地方债的方式,或者给地方政府更多的再融资债的发行额度,以此来降低融资成本。比如现在地方债额度还是偏低的,如果能够进一步提高地方债融资的额度,可以降低地方政府的债务融资成本,可以把隐性债用地方政府再融资债进行置换。地方债的问题由来已久,尽管现在一直强调城投债、国有企业债要和地方政府脱钩,但这是一个渐进的过程,我们还是要尊重历史,理性面对现实。

二、规范监督现有债务及地方债投向,避免旧债务问题没有处理好,新债务规模再起

需要进一步加强人大监督或者其他各方面的监督机制,但同时要更加规范地方债的发行制度和流程,尤其是在目前地方政府引导基金的规模越来越大的情况下,要警惕地方变相扩大债务的手段创新。产业引导基金确实是一个好的方式,现在民间投资意愿不足,通过地方政府引导基金来拉动民间投资,拉动企业参与,这对于稳增长能够起到积极作用。但是,产业引导基金的资金来源于地方财政,其实就是政府下场参与投资,现在多如牛毛的地方政府产业引导基金总体来看缺乏监管,缺乏评估机构和监督机构考察它的专业性、合规性水平。

像PE、VC等股权投资基金或私募基金、公募基金等都有资本市场的监管部门实施严格监管,基金经理专业能力都要经过相关考试来考评,在合规性方面,如信息披露等都有一整套制度设计和合规要求。现在地方政府产业引导基金从省一级到市、到区、到县,五花八门,这都需要有专门监管机构来监管,进行审核。否则,由于专业性不够,各省市的地方产业政策和国家产业政策可能会产生冲突,比如各个地方都要发展芯片和新能源,都要上新项目,可能导致区域间的恶性竞争,形成新一轮产业结构同构化或产能过剩问题。故需要有像国家发改委这样的部门进行监督。至于专业性水平方面,这些产业基金涉及到金融领域,金融监管部门要参与监督并加强规范。如果在不合适的范围内监管,这可能又是一种变相的地方政府债务扩张,因此这方面还是需要规范,但总体而言这种形式值得提倡。

我在去年年末就提出股权财政,除了在产业引导基金的增量方面,更希望股权财政在存量方面能够起到一定推动作用。我国和西方国家不同的地方是,我国是一个大政府,国有企业总资产超过300万亿,如何盘活、优化存量资产,提升这些存量资产的估值水平,对于提升财政实力、优化财政资源有着很积极的作用。在资本上,目前来看主要是央企有一定动作,在优化治理结构、股权激励、公司治理能力、ESG等方面都做了不少事。现在真正的压力是地方,地方国企规模也比较大,地方国企要考虑如何推进改革进行并购重组来优化产业和资源,如何通过国有股权转让来引导民间资本更多参与。这就相当于产业引导基金用增量的钱来撬动民间新投资,国企改革动用地方国有资产存量资产来吸引增量民间资本。

三、对地方政府债务规模和其经济增长的促进作用,要站在国际比较和相对居民和企业部门的举债空间进行系统思考

现在,整个宏观杠杆率水平确实不低。2022年宏观杠杆水平在270%左右,从国际比较看应该还算比较高了,与发达经济体的平均水平接近。但构成宏观杠杆率的三大部门中,相对偏低的还是政府部门的杠杆率水平。大家对地方债之所以产生各种不同的担忧,就在于未来怎么处置和偿还,但中国的中央政府和地方政府实际上是不可分割的整体,不同于美国的联邦政府与州政府的关系,后者完全独立。

因此,我们需要有一个整体观念,即整个政府的债务水平、杠杆率水平并不高。而且,现在杠杆率的分母是GDP,这能不能换成政府的总资产或政府的有效资产呢?像美国、日本、欧盟是小政府,他们的国有资产规模很小,因此,我们更不用担心目前的政府杠杆率水平了。站在居民和企业部门的角度看,如果总想着政府部门降杠杆是不现实的,因为居民部门和企业部门杠杆率水平已经很高了,在“预期转弱”下,继续加杠杆的动力不足。

在西方国家人口步入到深度老龄化后,为了缓解老龄化压力,西方相关国家的政府杠杆率水平都是快速上升的。我们现在已经进入深度老龄化阶段,而且是从深度老龄化到超老龄化(即65岁以上人口占总人口比重从14%提升到20%),中国的速度几乎是全球最快的。这意味着在养老、医疗等方面的公共支出处于快速增长阶段,在这方面政府财政支出会变得更加刚性,如果在这个时候还是要降低政府杠杆,恐怕会对经济、就业带来不利影响。因此,面对未来十年,得要有一个总判断,中国经济的可持续增长,下一步主要靠政府,尤其靠中央政府来推动。在规范前提下,通过提高政府债务率水平,可以提升居民部门和企业部门的投资信心,从而起到四两拨千斤的作用。

我非常赞成今天报告的主题——地方政府债务可持续发展,不是债务一定要压下来,而是债务结构要优化,债务成本要降低,债务支出要更加合理。简单机械地降低政府杠杆水平,会与当前经济发展处在建筑周期的下行阶段产生冲突。所以,需要对政府杠杆有更加深入客观的认识,不用过度担忧;同时,应该更加坚决、理性地处置地方债的潜在风险,降低地方债务的总成本。

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本文采编:CY

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